Per il diritto internazionale, nulla conta la forma di governo che viene scelta da uno Stato perché esso sia riconosciuto come tale dalla comunità internazionale nella sua interezza. Rientra questo, infatti, nella sfera degli affari interni di ciascun Paese, che, salvo i limiti che gli vengono imposti dal diritto internazionale consuetudinario e dai trattati cui esso stesso volontariamente aderisce. Se ciò è vero in generale, nulla toglie che in alcuni contesti la scelta di una forma di governo democratica è non solo opportuna, ma anche necessaria. Questo è il caso dell’Unione Europea.
La condizionalità democratica e l’Unione Europea
I trattati istitutivi dell’Unione, il Trattato sull’Unione Europea (TUE) e il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), e gli atti derivati (regolamenti, direttive e decisioni) contengono diverse norme che vedono la democrazia, da un canto come prerequisito perché uno Stato possa diventare un membro dell’Unione, dall’altro canto come un requisito fondamentale non solo perché la membership venga mantenuta, ma anche nei rapporti con Stati terzi e organizzazioni internazionali.
All’interno del TUE, due sono le norme fondamentali da richiamare a tal proposito: l’articolo 2 e l’articolo 7.
L’articolo 2 del TUE precisa che l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani. Con questa disposizione, le istituzioni europee legano indissolubilmente l’adesione di un nuovo Stato alla presenza, tra gli altri, di un governo democratico liberamente eletto dai cittadini.
L’articolo 7, che viene ad applicarsi ad uno Stato che sia già membro dell’Unione Europea, cerca in qualche modo di vincolare il mantenimento della piena membership di uno Stato al perdurare della garanzia di condizioni democratiche all’interno dello stesso. Per questo motivo, si prevede, al suo interno, la possibilità di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro, tra cui il diritto di voto in seno al Consiglio dell’Unione Europea, in caso di violazione grave e persistente dei valori di cui all’articolo 2, tra cui, appunto, quello della democrazia. Tale soluzione è tuttavia ritenuta così estrema che il suo iter non è mai stato portato a completamento. La ragione di ciò è da far risalire, anche, alle maggioranze di voto necessarie al Consiglio dell’Unione Europea e al Consiglio europeo per la sua entrata in vigore.
Si è tentato di rendere più semplice la sua applicazione prevedendo procedure alternative ma complementari all’articolo 7, una sorta di ammonizione preventiva, se così la si può definire, che vede protagonista la Commissione europea. Quest’ultima può inviare delle raccomandazioni allo Stato ritenuto responsabile della violazione affinché lo stesso proceda a porvi rimedio senza che venga attivato il meccanismo ex articolo 7; tuttavia, nei casi in cui questo è avvenuto nei confronti di Polonia e Ungheria, non sono stati sortiti gli effetti desiderati.
Altri strumenti di controllo democratico
Non solo il TUE fornisce gli strumenti per controllare il rispetto dei principi democratici da parte degli Stati membri dell’Unione Europea. Anche nel TFUE sono presenti delle norme, in cui un ruolo di rilievo è svolto dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, attraverso le quali è possibile condannare lo Stato responsabile delle violazioni. Vengono in tal senso in rilievo gli articoli 258 e seguenti del TFUE, i quali disciplinano la cosiddetta procedura d’infrazione, e l’articolo 267, contenente disposizioni che disciplinano il ricorso al rinvio pregiudiziale.
Per ciò che concerne la procedura di infrazione, questa ha inizio quando la Commissione europea, avendo rilevato la violazione di una norma comunitaria, invia una lettera di messa in mora, con la quale si fa presente la violazione di cui lo Stato è accusato e si concedono due mesi di tempo per presentare le proprie osservazioni. Se tali osservazioni non vengono ritenute sufficienti, si procede all’emissione di un parere motivato, con il quale si obbliga lo Stato a porre fine alla violazione entro un lasso di tempo prestabilito. Qualora ciò non accada, la Commissione europea può presentare un ricorso per inadempimento alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale può emettere, al termine dell’esame delle prove, una sentenza di accertamento della violazione; nel caso in cui lo Stato non rispetti la sentenza, un nuovo procedimento, disciplinato dall’articolo 260 del TFUE, viene attivato, al termine del quale la Corte può emettere una sentenza vincolante con la quale può condannare uno Stato al pagamento di una sanzione.
In merito al rinvio pregiudiziale, questo vede come protagonisti i giudici degli Stati membri, i quali, rilevando, nel corso di un procedimento giudiziario, una norma del diritto interno in contrasto con la normativa comunitaria, può, e se giudice di ultima istanza deve, decidere di interrogare della questione la Corte di Giustizia dell’Unione, la quale si pronuncia sulla compatibilità o meno delle norme nazionali con il diritto dell’Unione.
La democrazia, il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 e il Next Generation EU
A seguito della pandemia da COVID-19, aiuti economici importanti sono stati garantiti agli Stati membri dell’Unione con un pacchetto chiamato Next Generation EU, proposto dalla Commissione europea già durante i primi mesi di emergenza pandemica e inserito all’interno del Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027, equiparabile ad una legge di bilancio di durata settennale concordata dalle istituzioni europee che deve essere approvato dal Parlamento europeo. A completamento di questo, è stato inoltre approvato un regolamento che condiziona l’erogazione degli aiuti del Next Generation EU al rispetto dei principi democratici e allo stato di diritto. In base a tale regolamento, l’erogazione dei fondi europei può essere sospesa in caso di violazioni dello stato di diritto e dei principi democratici da parte degli Stati membri; alcuni limiti tuttavia permangono, tra cui la necessità che il nesso tra le violazioni e gli interessi finanziari dell’Unione sia diretto e stabilito, e che le violazioni non possano riguardare carenze generalizzate preesistenti. Si è inoltre concordato che la Commissione europea non possa intraprendere alcuna procedura sanzionatoria finché non avrà adottato gli orientamenti per la sua applicazione, e che tali orientamenti non possano essere redatti qualora uno Stato membro presenti un ricorso di annullamento del regolamento, cosa che Polonia e Ungheria non hanno perso tempo a fare.
Il bilancio che può essere, a questo punto, tratto è che, nonostante i limiti evidenti, l’Unione Europea continua ad essere uno dei più lampanti esempi di come la democrazia venga ancora ritenuta di fondamentale importanza e di come la comunità internazionale di stampo occidentale continui a tenere in grande considerazione la tutela dei diritti fondamentali degli individui.
Fonti consultate
Adam, Roberto, and Antonio Tizzano. Manuale di diritto dell’Unione Europea. G Giappichelli Editore, 2014.
Focarelli, Carlo. Diritto internazionale. Vicenza: Wolters Kluwer, 2015.
